元江县深化集体林权制度改革
实 施 方 案
为认真贯彻落实《中共云南省委、云南省人民政府关于深化集体林权制度改革的决定》（云发〔2006〕19号）、《中共玉溪市委、玉溪市人民政府关于深化集体林权制度改革的实施意见》（玉发〔2007〕2号）精神，全面推进我县集体林权制度改革，根据有关法律法规，结合我县实际，制定本实施方案。
一、深化对集体林权制度改革重要性和紧迫性的认识
集体林权制度改革是继新中国成立初期的土地改革、改革开放之初的联产承包之后的第三次农村重大改革，是农村生产力的又一次大解放，是农村家庭承包经营制度的丰富和完善，是农业发展空间的拓宽和延伸。同时，也是加快林业发展、振兴林区经济、富裕广大林农的根本途径，是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的有效举措。建国以来，国家对林地和林木政策不断进行调整和改革，推进了林业的长足发展，但在体制和机制上仍不适应现代林业发展的需要，产权不清、经营主体缺位、管理粗放等问题依然较为突出，森林资源的保护和发展与群众利益联系不十分紧密，影响了林农和社会力量投资林业建设的积极性，阻碍了生产要素向林业的聚集，使占国土面积近80%的山林不能最大限度地发挥对生态、经济、社会的促进作用，给林业和农村经济社会发展带来了较大影响。通过深化集体林权制度改革，实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的林业产权制度，进一步理顺林业生产关系，确定林业经营主体，实现责、权、利相统一，真正把广大林农的积极性调动起来，多形式发展林业，多渠道增加林业的投入，促进森林资源的培育和有效保护，推动林业产业的快速发展，解放和发展林业生产力。
我县96%的国土面积是山区，87%的人口生活在农村，72%的土地为林业用地。深化集体林权制度改革，在保持林地所有权不变的前提下，放活林地使用权，明晰林木所有权和经营权，真正把林地和林木资源的优势转化为生态和经济优势，是事关广大农民群众生产发展、生活富裕和农村和谐发展的重要问题，是建设社会主义新农村的必然要求。
二、改革的指导思想、总体目标和基本原则
（一）指导思想
坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，用科学发展观统领林业改革发展全局，深入贯彻党的十六届五中全会、中央关于加快林业发展的决定和云南省关于加速林业发展的决定精神，全面实施以生态建设为主的林业发展战略；在林业“三定”和分类经营的基础上，围绕“发展林业、振兴林区、富裕林农”的目标，创新林业体制机制，进一步明晰集体（特指村民小组）林地使用权、林木所有权和使用权，放活经营权，搞活处置权，确保收益权，建立合作经营、科技服务、资源保护、规范流转的体系；促进政府职能转变，解放和发展林业生产力，调动林农和社会各界参与林业建设的积极性，把林业建成我县国民经济的重要产业，促进全县生态、经济和社会的健康协调可持续发展。
（二）基本原则
集体林权制度改革遵循“政府引导，部门服务，群众自主”的要求，并坚持六项原则。
1．坚持还山、还权、还利于民的原则。在集体林权制度改革中，坚持还山、还权、还利于民的原则，无论采取何种改革模式，都要充分尊重最大多数农户的意愿，让利于民。
2．坚持增量、增收、增效的原则。集体林权制度改革必须有利于森林资源持续增长、生态功能持续增强、林业经济持续增效、林农收入持续增加、林业产业结构不断优化，确保通过改革实现生产、生活和生态的综合效益最大化。
3．坚持分类指导、因地制宜、统筹兼顾的原则。全县情况各异，经营模式、经营现状复杂多样，改革的方式和内容要结合实际确定，“一村一策、一山一策”制定具体方案，不搞一刀切，多种形式并存，权、责、利相统一，不盲目照搬照套。在改革中坚持充分考虑当地林农生活水平，把利益大头留给林农，同时兼顾集体利益，保障山权所有者的合法收入，处理好国家、集体与林农三者的利益关系。
4．坚持公开、公平、公正的原则。处理好尊重群众意愿与规范操作的关系。在制定集体林权制度改革方案时，按照《村民委员会组织法》的有关规定，经村民大会或村民代表会议讨论确定，保证村民的知情权和参与权，做到程序、方法、内容、结果四公开。村组改革方案必须报乡（镇）人民政府批准，乡镇方案必须报县人民政府批准。
5．坚持大稳定，小调整的原则。必须坚持尊重历史，注重现实，保持林业政策的连续性和稳定性。对已明确林地使用权和林木所有权、经营权，实践证明行之有效且群众满意的经营形式保持不变；对不合理的权属关系，要在改革中依法依规调整；对各种历史遗留问题要妥善处理；对改革中出现的问题，应当按照有关法律、法规或通过协商方式予以解决，确保林区社会稳定。
6．坚持积极稳妥，循序渐进的原则。本着对人民负责，对历史负责的态度，在改革中既要按规定的时间要求开展工作，又要保证改革的质量，防止片面追求进度，留下改革隐患，要妥善处理和及时化解各种矛盾纠纷，做到在稳定中推进改革，在改革中促进稳定。
三、改革的范围、内容及形式
（一）改革的范围
集体林权制度改革的范围是集体商品林木、林地。国有林（包括四农场），经县级以上人民政府规划界定的生态公益林和自然保护区，国有林场，县、乡（镇）人民政府所在地近山面山、乡村周边水源林、防护林，不列入本次改革，但应核（换）发全国统一的集体林权证。对权属有争议的林木、林地，通过协商不能明确权属的，暂不列入本次改革范围。
（二）改革的内容
落实经营主体的“四权”是集体林权制度改革的核心内容。
1．明确林木林地所有权和使用权。在保持林地为集体所有的前提下，进一步明晰林木所有权和林地使用权，通过改革的方式把集体林地的使用权、林木所有权和经营权落实到户（联户）或其他经营主体，进行林权登记，换（发）林权证。
明晰林木所有权和林地使用权，无论采取何种改革方式，都要召开村民会议或村民代表会议，经村民会议三分之二以上成员或村民代表会议三分之二以上代表同意方可实施。
2．放活林地经营权。遵循林地所有权和使用权相分离的原则，在集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励林木所有权、林地使用权有序流转，通过承包、租赁、转让、拍卖、股份合作等多种形式，建立林农为主的多元化市场经营主体，开展多种经营，推进林业生产的规模化。
3．落实林木处置权。对已明晰权属的集体、个人、企业等经济实体营造的林木及其附着物、林下资源（仅限地表作物，不包括矿产资源），依法落实业主处置权。对集体、个人、企业经营林木的采伐许可证，由业主申请，经组、村、乡（镇）审核，报县级林业主管部门对符合条件的给予依法审批。采伐指标实行分配公示制，把木材采伐指标的分配纳入政务公开、村务公开的主要内容，接受群众监督。林地使用权和林木所有权可依法继承、抵押、担保、入股，可作为合资、合作的出资或合作条件。
4．保障业主收益权。依法保护林权所有者的林地使用权、林木所有权、林木采伐处置权、林地林木流转权、森林景观经营权、林下资源开发利用权和林产品收益权等合法权益。严格执行国家和省、市的各项林业税费优惠政策，切实减轻经营者的负担。
（三）改革的形式
1．家庭承包经营。集体统一经营的山林，以户为单位划片承包经营管理，或自由组合联户承包经营。承包费标准由村民讨论决定。
2．集体统一经营。对集体统一经营且群众比较满意的山林，经村民会议或村民代表会议讨论通过，可以继续实行集体统一经营。
3．股份合作制。按照“折股量化，股权到户”和“分股不分山，分利不分林”的原则，对集体统一经营的山林，将现有林地、林木折股分配给集体经济组织成员均等持有，明确经营主体，林木由持股者共同经营管理或委托管理，村民小组集体与村民订立股份合同，财务单独核算。
4．有偿转让经营。将现有山林评估作价，通过公开招标、租赁、拍卖等方式转让给本集体经济组织成员，或其他社会经营主体承包经营。转让费可采取一次清缴、分期缴付、按年计收等形式。
四、改革受益的人员范围及相关政策
（一）改革受益的人员范围
本次改革受益的人员范围是村民小组（或联合村民小组）的农业人口，即：户籍在本小组的农业人口、在校大中专生及含未就业的大中专毕业生、现役义务军人、服刑和劳教人员。具体人数基数可采用以林业“三定”时人口为基数或以2006年末人口为基数，由村民大会或村民代表大会讨论决定。上述人员须经张榜公示确定。
（二）相关政策
1．自留山。按照林业“三定”时期划定的稳定不变，核实四至界线后进行林权登记，核（换）发林权证。自留山林地所有权属归集体，但农户享有无偿使用权，且长期不变，并对其种植的林木享有所有权。已收归集体管理的，原则上归还原主，原主不愿经营的，采取何种方式落实“四权”，须经村民大会或村民代表会议三分之二以上成员同意。
2．责任山。在林业“三定”划定并已承包到户、权属清楚的原则上稳定不变，继续完善承包合同，核（换）发林权证。如“两山并一山”的，核实四至界线后进行林权登记，核（换）发林权证。责任山收归集体管理的，原则上归还原承包户，原承包户不愿承包的，采用何种方式落实“四权”，须经村民大会或村民代表会议三分之二以上成员同意。
3．拍卖的“四荒”。当地村民依法取得集体“四荒”使用权的，按“四荒”使用证的四至界线和面积逐户逐块核实后换发林权证；对至今尚未绿化和开发利用的“四荒”地，由村组发出限期造林或收回通知书。自然人、法人等经济实体依法租赁、承包的“四荒”，手续完备的继续履行原承包合同。合同期满后，是继续租赁承包，还是收回落实“四权”，由村民代表大会讨论决定。
4．自留山、责任山、“四荒”拍卖取得的林地，被开垦为耕地且已纳入第二轮土地承包的给予维持原状。被开垦而又没有纳入第二轮土地承包的属非法改变林地用途，由村组督促农户植树造林、恢复林地性质，给予核（换）发林权证。如果农户不愿意恢复的，可由集体收回以租赁、拍卖等方式进行流转。没有纳入第二轮土地承包的被开垦的集体林（统管山），确权到村组，由村组自行以承包、租赁等形式组织恢复植被。
5．尚未承包到户的集体林。原则上“均山”到户，并落实“四权”。留给集体经营的，要“均股”到户；若留给集体经营后又进行拍卖、出租、转让所得的收入，既要“均利”到户，又要按一定比例提取集体发展资金。不论采取那种分配形式，都必须由村民大会或村民代表会议三分之二以上成员讨论决定。
6．已由自然人、法人等经济实体依法获得林地使用权和林木承包经营权的集体林。凡具有完备手续的，继续履行原承包合同。合同期满后，是继续承包还是收回落实“四权”，由村民代表大会讨论决定。
7．林业“两山、三定”改革时，没有具体明确到一个村民小组，而是由多个村民小组共同拥有的集体山林，本次改革中，由涉及村民小组的所在村委会来主持召开群众大会或村民代表大会讨论是否划分到组或到户，如不能划分的，由涉及村民小组推选出代表按照“均股均利不均山”的原则讨论确定管理方式。
8．退耕还林地。已发证的按原证四至界线和面积换发林权证，尚未发证的依照退耕还林有关规定，在本次改革中核发林权证。
9．世行贷款造林地。实行债随林木走，“谁还债，谁经营，谁所有”，落实“四权”。世行贷款造林种植在农户自留山或责任山上的，该农户如愿意偿还债务并管理林木的，林木林地确权给该农户；如不愿意偿还债务的，林地仍确权给该农户，但林木确权给集体，待还清债务后再将林木林地的使用、经营和收益权确定给该农户。世行贷款造林种植在集体的荒山上的，林木林地确权给集体，由集体统一经营管理。
10．公益林。已划为国家重点公益林和省级公益林的，继续执行国家和省对公益林的补偿和管护政策；城镇近山面山、高等级公路沿线面山、乡村周边水源林、防护林等尚未划为公益林的，要划为公益林管理。所有公益林都要按照原有权属和属地管理原则核发林权证。
11．重点项目工程、异地（跨乡镇）扶贫整村搬迁村的涉林地处理办法。原则上按县人民政府原划定的界线和确定的政策执行。原政策不明确的作如下处理：迁入的新村组（或成立新村组）已被纳入迁入乡镇管理的，在迁入乡（镇）村组现使用的林地上明确“四权”，迁出地的林地（县人民政府原划定的烧柴和自用材林木林地确权到该村集体除外）“四权”确权给原所属乡镇政府；迁入的新村组（或成立新村组）没有纳入迁入乡镇管理的，现使用的林地应确权为原所属乡镇村组集体所有，但新迁入的村组享有长期无偿经营管理和收益权，迁出地的林地确权为该村组集体所有，但要均股均利到户。
12．自然保护区（县境内的省级元江自然保护区包括望乡台、南溪老林、章巴老林、新田老林、甘岔老林、普漂、曼旦前山等7个片区）不纳入本次改革，只按照原有权属及属地管理原则换发林权证。但在保护区划定时，县人民政府划定的允许周边群众采伐烧柴和自用柴的部分林地，按原政策执行，只确权到村组来管理。由于部分村组自发搬迁，迁出地的林地被划定为保护区的，该林地“四权”归迁出时的原所属乡镇政府；该村组享有目前迁入地使用的林木林地“四权”。保护区内毁林开垦的林地，一律要退耕还林。政府允许在保护区内栽种并经营管理较好的经济果木林，本次改革中把林木的所有权和受益权继续确权给现经营管理者。目前已规划为国家级保护区的集体林确权到村组集体。
13．县人民政府山坝结合开发热区时划定使用的集体林地林木，按县人民政府原来明确的四至界线确定给使用林木林地的村组享有长期无偿的林地林木使用、经营和收益权，而林地的所有权仍要确定为原来所属村组集体所有。
14．已规划为县级以上重点工程（水库、电站、公路、已探明矿山等）将要占用的集体林地，本次林改暂不确权到户。
15．在本次林改中建议各村民小组至少留下10～15%的林地作为村集体公用林，以满足长远发展需要，具体安排由所在村组群众讨论决定。
16．关于坟地的安排，可按当地风俗、惯例、实际情况由群众讨论决定。
17．根据《农村土地承包法》规定，发包方应当与承包方签订书面承包经营合同。不签订书面承包合同使用林地的，不核发林权证。主要承包合同有：农村集体林地家庭承包合同、农村宜林荒山荒地承包合同、农村集体公益林管护合同。
18．承包经营期限。承包经营的集体林地，承包期为50年；已转让、租赁经营的林地，以原签订的合同时间为准。
19．凡承包集体林地均应交纳林地使用费和林木资源有偿使用费。林地使用费原则上每年每亩不低于5元，一次性收费不得超过3年。林木资源有偿使用费不超过单位价格的10%，在采伐利用林木或流转有收益时收取。承包的荒山荒地和新种林木不收取林木资源有偿使用费。
20．林地林木有偿转让经营必须在主体改革完成后，在产权明晰和取得林权证的基础上才能进行，并遵循相关程序和原则。
21．林地使用费和林木资源有偿使用费收入的70%以上归拥有林地产权的村民小组，村民委员会（社区）不超过30%，如何管理使用，由村民大会或村民代表会议三分之二以上成员讨论决定。
22．纠纷调处。依据国务院发布的《行政区域边界争议处理条例》、原林业部发布的《林木林地权属争议处理办法》、《玉溪市关于开展集体林权制度改革权属争议调处工作的指导意见》和《元江县关于开展集体林权制度改革权属争议调处工作意见》，分级负责调处，原则要求“户不出组、组不出村、村不出乡（镇）、乡（镇）不出县”。
五、改革的组织领导
（一）加强领导，确保改革顺利进行
各乡镇人民政府必须把这项改革作为事关林业发展和社会主义新农村建设大局的战略任务，进一步提高对深化集体林权制度改革的重要性、艰巨性、复杂性的认识，高度重视改革中遇到的困难、问题和风险。按照一把手负总责，主要领导亲自抓，分管领导具体抓的要求，及时调整充实各级领导工作机构，分解落实任务和责任，建立“县直接领导，乡（镇）组织实施，村组具体操作，各部门搞好服务”的工作机制。县委、县人民政府成立了以县委书记为组长的集体林权制度改革领导小组，负责抓好全县的深化集体林权制度改革。领导小组下设办公室在县林业局，设文秘组、宣传组、业务组、政策法规组和纠纷调解组，负责具体工作措施的落实，抓好林权制度改革工作的技术培训、指导、协调等服务。各乡（镇）党委、政府要成立相应的组织领导机构，抓好辖区内林权制度改革工作。县、乡（镇）都要抽调（含从乡镇抽调人员）干部组成林改工作指导组进村入户，指导和督促基层集体林权制度改革工作。
（二）充分尊重群众意愿，依靠群众推进改革
深化集体林权制度改革直接关系到山区群众的切身利益，必须坚持以人为本，充分尊重群众意愿、依靠群众力量，把实现林农的根本利益放到首位，把推进集体林权制度改革作为增加农民收入的切入点来抓，使农民从林业经营中获得更多的收入和实惠。要通过各种形式广泛宣传林权制度改革的意义和相关政策，发动广大群众踊跃参与和支持改革。改革过程中，要充分尊重群众意愿，如何改革由群众选择，改革的内容要让群众知道，改革的具体形式由群众自己决定，改革的效果要让群众满意，改革的目的要使群众增收。
（三）按法律法规和政策规范林改工作，保障林区治安稳定
集体林权制度改革涉及面广，政策性强，影响面大，必须按照相关的法律、法规政策和规程进行。各级各有关部门要认真学习《森林法》、《土地法》、《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》、《合同法》及云发〔2006〕19号文件等法律法规文件，严格执行中央、省、市、县相关深化集体林权制度改革的政策，准确把握，确保“林改”工作不走样。要把保护森林资源安全、维护社会稳定贯穿于改革的全过程，针对改革中出现的新情况，探索资源管理的新办法，切实加强林木、林地管理，严厉打击乱砍滥伐林木、乱征滥占林地等破坏森林资源的违法犯罪行为。要高度重视群众来信来访工作，切实做好接待和处理群众来信来访，对林农反映的突出问题，要派得力干部及时进行调查处理，决不可置之不理或久拖不决。要切实抓好林权纠纷调处工作，林权纠纷调处的权限是：户与户之间的争议由村民小组组织调处；组与组之间的争议由村委会（社区）组织调处；村（社区）与村（社区）之间的争议由乡镇人民政府组织调处；乡（镇）与乡（镇）之间的争议由县人民政府组织调处；与周边邻县的山林纠纷，以基层调处为主，达不成协议的，报上一级组织调处，经县级调处仍不能达成协议的，报市级相关部门组织调处。各级干部特别是领导干部要以身作则，带头执行政策和纪律，做到公开、公平、公正。
（四）严格技术操作规程，保证确权发证质量
充分认识林权证的法律地位，保证林权证所填写的面积、界线和所绘制的面积、界线要与实际地、物相吻合，确保林权证的质量。业务技术总负责人要保证业务技术操作工作的统一和规范，严格按照《玉溪市深化集体林权制度改革业务技术操作规范》开展林地确认、勾绘四至界线图、填写林地宗地的各种表格，输机正确。要建立完善质量监控体系，严格落实质量责任追究制，坚决防止应付了事、走过场的倾向，确保改革工作圆满成功。
（五）加强资金保障，建立奖惩激励机制
各级各部门必须保障集体林权制度改革工作所需经费，确保林改工作顺利进行。除积极向省、市争取资金外，县乡（镇）本着既勤俭节约又能确保林改工作运转，顺利完成林改任务的原则，认真核定所需工作经费，列入本级财政预算。县、乡（镇）、村各级要建立激励机制，层层签订目标责任状，严格考核并兑现奖惩。对林权制度改革工作开展较好的单位和个人予以表彰奖励；对工作不认真、不扎实的单位和个人予以通报批评，并责令限期整改。
